财产收入申报法20年接力：1994年曾列入立法规

官员财产申报公开制度，今年我会继续提。 会把建议放在反腐的“一揽子”提议里。 ——蒋洪

今年我确定不提官员财产公开方面的建议。 建立官员财产公开制度之难，超过当初建言时想象的十倍百倍，即便从新任官员试点做起，若能做到也是进步。 ——韩德云

最早提出把官员财产申报改为财产公示制度，提的方案可能操之过急了。 把条件放宽松，以减小推行的阻力。 ——王全杰

改革硬骨头

科目：反腐

目标：防老虎

官员财产申报制度被视为反腐利器，中国在这方面已经探索了四分之一个世纪，至今尚未就此立法。上世纪90年代，有“阳光法案”之称的“财产收入申报法”曾列入立法规划，但遭遇搁浅。此后，多位人大代表和委员展开了一场推动“阳光法案”的接力赛。

从申报到公开分两步走还是一步走？

在呼吁立法的代表委员中，一类主张先通过官员财产申报法，另一类则认为不仅要申报还要进行公示，应该一步到位制定官员财产申报公示法。

按照现行规定，领导干部个人事项申报的内容并不公开，只有组织人事部门或纪检监察检察机关可以查阅。在北京大学廉政建设研究中心主任李成言看来，只靠内部监督，会让申报效果大打折扣。

中央党校教授林喆曾对北青报记者表示，对于官员申报的财产应该有“审核、公示、惩治和登记”四个环节。首先是对申报的内容进行审核，审核人员除纪检部门之外，还应包括财务、银行和群众代表；然后是进行同级公示；接着对瞒报、谎报的官员进行惩治，采取记过、记大过、留党察看、开除党籍或公职等方式进行惩处；最后要把申报结果登记在册。

烟台大学教授王全杰是最早提出把官员财产申报改为财产公示制度的全国人大代表之一。2005年，他提出“制定政府领导干部财产公布制度”的建议得到了50多名代表的支持，形成了议案提交给大会。“签名是我一个一个争取来的，但是很多代表都说这是个好建议。”王全杰告诉北青报记者。

两会之后，王全杰被请到全国人大常委会的一次会议上对议案进行详细介绍。在他的记忆里，会场很安静，他发言后没有人提反对意见，也没人进行呼应。

王全杰后来意识到，当年提的方案可能操之过急了。2007年、2008年，他连续两年对之前的方案进行改动，比如建议公示财产从新提拔官员开始，公示前可以设立“退赃账户”，用他的话说，“把条件放宽松，以减小推行的阻力”。不过，这些建议并未像之前那样引发媒体的广泛关注。

财产公示，自下而上还是自上而下？

第十届全国人大代表任期结束后，王全杰依然关注这一话题。他注意到，从2009年以来，从新疆阿勒泰到浙江慈溪，不少地方政府陆续推行了官员财产公示试点。

在不少专家学者看来，地方政府的尝试值得鼓励，但由于缺乏顶层设计，大多收效甚微。例如在浙江慈溪、宁夏银川和宁夏青铜峡，都出现了公示结果零投诉零异议的情况，没有发挥“反腐利器”的作用。2009年，湖南浏阳将70余名拟提拔官员的工资收入以及大宗财产通过网站等媒体进行公示，被称为官员财产申报公开“最彻底的模式”，后来这项制度被取消。

一些地方政府意识到制度安排上的缺失，正在做出调整。今年1月初，广东省人大代表、韶关市市委书记郑振涛介绍说，作为官员财产公开试点的始兴县，526名副科级及以上干部将在内部网上公示家庭财产等相关资料，今后还会在广东省纪委和监察厅的指导下适当地向社会进行公开。郑振涛说，这项工作应该有“制度设计”，会在试点工作中去逐步完善。

李成言在接受北青报记者采访时说，官员财产公示问题还是需要从中央层面进行推动。十八届三中全会上明确提出，要推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，可以由中央安排一些试点实践积累经验，然后再进行制度架构设计。

对于这种“自上而下”推行的个人事项公开制度试点，许多曾为“阳光法案”奔走的代表委员都表示赞赏。

韩德云在微博中写道：“建立官员财产公开制度之难，超过当初建言时想象的十倍百倍，即便从新任官员试点做起，若能做到也是进步。”王全杰对此同样感到高兴，不过他仍然希望财产公开制度最终能够列入全国人大的立法计划，成为“国法”。

今年党派提案推“阳光法案”

“官员财产申报公开制度，今年我会继续提。”全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪自称是“乐观主义者”，他告诉北京青年报记者，这次他会把建议放在反腐的“一揽子”提议里。

被誉为“阳光法案”的官员财产申报制度，在中国的立法之路并不平坦。上世纪80年代末，有关方面起草了要求国家行政工作人员报告财产收入的草案，迈出了尝试性的第一步。

1994年，“财产收入申报法”列入了第八届全国人大常委会的立法项目，不过实质立法工作并未启动。

这之后，财产申报开始以党政规定的形式进入人们的视野。上世纪90年代中期，中央出台了要求党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定。1997年，我国开始实行领导干部报告个人重大事项的规定。从2010年开始，县处级以上的领导干部必须向组织申报的个人事项增至房产、投资、配偶子女工作、经商等14项内容。

官员财产申报应该以“党纪”形式出现，还是上升为“国法”，各方有不同的理解和看法。有人认为，需要完善财产登记实名制等配套制度建设，在此之前可以先完善党纪政纪；有人则主张，还是要由全国人大将其确立为法律，“阳光法案”将比规定更具约束力。

北青报记者看到，在民盟中央今年向全国政协提交的党派提案里，明确提到要健全行政监督法律法规体系，完善规制政府官员的法律、法规，尽快制定《公务员个人财产申报法》。

要解决技术层面更需政治智慧

推动“阳光法案”的呼声在两会上一度很高。许多代表委员呼吁官员财产申报立法，媒体迅速跟进大篇幅报道。

全国人大代表、重庆律师协会会长韩德云因“死磕”官员财产公开制度而闻名。自2006年起，他几乎每年都在两会期间向全国人大提出公务员财产申报与公开制度的立法建议。

最初，韩德云得到的回复是“制定财产申报法条件尚不成熟”，“适时向全国人大提出立法建议”。从2011年起，中央纪委给他的回复中透露出积极信息，表示会对相关问题进行研究论证，并将配合全国人大有关部门及早将财产申报法列入全国人大立法规划。

2012年底，财产申报拟纳入立法规划的消息让人们似乎看到了“阳光法案”成为现实的一线曙光。第十一届全国人大常委会称，全国人大法律委员会已建议有关部门抓紧研究综合性反腐败立法问题，将研究论证建立国家公职人员财产申报方面的法律制度等列入立法规划和年度立法工作计划。

在去年的两会上，“阳光法案”没有像往年一样成为热点话题。蒋洪感觉，当这个话题成为“老生常谈”后，人们对此似乎有些“麻木”，有人甚至避讳谈及此事。

北京大学法学院教授姜明安在接受北青报记者采访时曾表示，推行官员财产申报公示制度，不仅是技术层面上的问题，还需要有政治智慧和魄力。

客观上，一些条件还不成熟，比如没有实行金融实名制，房产没有实行联网。从社会稳定性上来看，一部分高层领导可能怕推行之后，社会反弹很大，引发不稳定和社会动荡。而一部分有贪污腐化行为的领导干部会为实行这项制度增加阻力。此外，还有一部分领导干部，他们不是腐败分子，但可能通过继承或其他方式积累的财产比较多，也不愿意公布个人财产。

昨天，因“阳光法案”受到关注的韩德云在电话里告诉北青报记者，“今年我确定不提官员财产公开方面的建议”。他说今年的建议还在准备中。从去年开始，他没有再提出和官员财产公示相关的建议。在微信的朋友圈里，韩德云说：“两会召开在即，记者照例电话不断催问准备了什么，很抱歉今年真的不知道该说点什么，所以一切都在准备之中。”

新闻内存

民盟中央党派相关提案摘录

提案名为《关于我国依法行政的提案》。文中建议，“加强对政府权力的规制。一是尽快组织修订《地方组织法》，明确政府职责，规范自由裁量权的应用；二是完善规制政府官员的法律、法规，尽快制订《反贪污法》、《廉政法》、《公务员个人财产申报法》、《案件举报奖励法》等法律法规；三是建立健全信息查询制度、公开听证制度、说明理由制度、公示制度、新闻发布会制度等和行政决策机制、行政执法制约权力机制、行政审批权力制约机制、财政预算管理权力机制等；四是理清中央与地方政府职责，适当扩大地方政府自主管理权。”

文中还建议，“健全行政监督机制。一是健全行政监督法律法规体系，加快出台《行政监督程序法》、《新闻法》、《监督法》、《公职人员财产申报法》等法律法规；二是完善人大、群众、舆论等对行政的监督；三是完善司法监督，实现司法审判权和司法行政权的分离，将司法行政权上收，使之集中在中央层面或至少是省级层面行使；四是注重全过程监督。”

官员财产申报公开改革时间轴

1987年

时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决”。

1988年

监察部会同国务院法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，被视为我国构建官员财产申报制度的初步尝试，起草工作后来停止

1994年

全国人大常委会将《财产收入申报法》正式列入5年立法规划，但实质立法工作并未启动

1995年

中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》

1997年

中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》

2001年

中央纪委、中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》

2006年9月

中央办公厅印发了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》

2010年5月

中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》

2013年11月

十八届三中全会提出健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

27试点市县名单

地级行政区5个：

新疆阿勒泰地区；

重庆市黔江区、江北区；

宁夏银川市；

江苏淮安市。

县级行政区22个：

浙江慈溪市、象山县、桐庐县、磐安县；

湖南浏阳市、湘乡市；安徽庐江县、青阳县；

江西黎川县；

宁夏青铜峡市；

江苏宿迁泗阳县、泗洪县、宿豫区，无锡北塘区，徐州贾汪区，镇江丹徒区，南京江宁区；

辽宁锦州古塔区；

湖北荆门掇刀区；

广东佛山顺德区，韶关始兴县；

四川高县等。

本版文/本报记者刘一

本版制图/左小榕